深圳“代建制”改革推动政府投资项目面向市场选择

  如何通过深化供给侧结构性改革，完善政府投资管理体制，一直是各级政府不断探索和努力的方向。近日，深圳市福田区出台《政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》，针对政府项目“投资、建设、监管、使用”多位一体的状况，推动政府投资项目面向市场选择代建主体，使政府部门从“办事”转向“管事”，实现政府投建项目提质增效。

  “代建制”是指项目建设、使用或资产管理单位（即“委托单位”）通过直接委托、招标等方式，选择专业化的项目管理单位（即“代建单位”）按照合同约定履行政府投资项目（即“代建项目”）全过程中的建设管理职责，严控项目投资、质量和工期，竣工验收后移交委托单位的制度。

  作为今年福田区25项重点改革项目之一，“代建制”改革尤为显眼，被列为重点推进。此次改革是对原有的集中代建管理体系的优化，大多数表现在对现有政府集中代建模式上增辟一条市场化代建道路，全面实施全过程代建方式以充分的发挥市场作用，释放市场活力；通过建立预选库机制、完善代建信用责任体系提高代建准入条件，引入高水平代建企业；通过代建合同设计厘清权责，引入担保和保险等市场化风险管控机制，保障代建责任履行和维修责任到位；确立代建单位在政府投资项目中代为行使建筑设计企业相关权力的法律地位，降度易成本。

  记者注意到，市场化全过程代建模式的核心是“合同治理”。改革亮点包括允许单一体和联合体承担全过程管理总承包，发挥优质代建单位专业化全过程管理能力；引入对商业保险单位负责的独立第三方风险管理机构，行使全过程监督职能；实现质量缺陷有可明确追溯主体等，促进政府投资代建项目市场化、专业化、法制化发展。

  《办法》还明确了代建单位在代建项目中代行建筑设计企业建设管理职责的法律地位，最重要的包含招标人、合同签订人、资金管理人、报批人等法律地位，避免了行政审批的冗余。和以往不同的是，福田区在代建单位的选择上，通过先行招标建立“预选库”，引进优质代建单位。委托单位可以从预选库直接委托选择代建单位，也可以通过招标方式选择代建单位。

  为保障代建项目切实履约，福田区还引入了代建单位和专业责任人的“终身负责制”，参与新建、扩建、改建的建设工程建设项目负责人依照国家法律和法规和有关法律法规，在工程设计使用年数的限制内对工程质量承担对应责任。

  福田区发展和改革局局长曾坚朋告诉《经济日报》记者，通过此次改革，将一方面适应“放管服”的改革要求，推行简政放权；另一方面，充分的发挥专业部门的优势、释放其活力。曾坚朋表示，政府从代建组织实施角色向代建管理监督角色的转变，在疏解了政府在政府投资项目管理中的“运动员”职能的同时，又通过利用政府现有的专业力量、发挥其专业作用，某些特定的程度上解决了政府在政府投资项目中管理监督能力欠缺的问题。

  “低价中标，高价结算”的现象怎么样应对？民生工程的后续维修谁来管？针对政府投资项目建设过程中都会存在的这些实际难题，福田区新的《办法》也有具体措施。

  其中，在克服恶性杀价低价中标上，福田区将建立代建单位预选制度和设立代建单位黑名单，甄选高水平全过程代建企业。明确了代建单位的全过程代建参与形式，鼓励以联合经营、并购重组等形式组建具备全过程代建能力的代建单位参与全过程代建项目。

  福田区还引入建设工程质量潜在缺陷保险制度，与现行的工程质量保证金形成互补。通过建立保险单位预选库，甄选高水平保险企业。工程质量安全风险管理机构受保险公司委托，行使全过程质量风险审查监督职责，以市场手段约束代建单位履约行为。此举如同给汽车上保险，由投保人向保险公司交付保险费，保险公司依照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务，并在建设项目竣工后的保险期内，由保险公司承担赔付责任。商业保险将全程参与政府投资项目建设的质量安全防控，施工环节出现任何质量上的问题，保险公司都将依据真实的情况履约维修赔偿，追溯相关设计、代建和实施工程单位责任。这也同时倒逼保险公司严格监控代建单位的施工情况，确保质量过硬。

  据曾坚朋介绍，这项建设工程质量潜在缺陷保险制起源于法国，目前在英国、美国、日本、新加坡等40多个国家已开展，在中国刚刚起步，主要在上海、福建等地开展。

  在新的《办法》中，还有一揽子的配套治理机制，如代建合同以外的担保合同、风险管理合同分别对应工程担保制度、全过程质量安全风险管理制度等，用于约束和规范各方行为，厘清各方全责，项目建设中都会存在的通过“低价中标，高价结算”、实施工程单位转包、分包、挂靠等行为，影响工程质量的现象将得到明显改善。《办法》还对决算较总概算节余超过总概算的10%以上的情形做出规定，代建单位可会同委托单位提出额外奖励方案报区政府相关会议审定后执行。

  据悉，《办法）》分总则、选择及合同订立、职责分工、实施流程、法律责任和附则等六个章节，共39条，以“深入贯彻供给侧结构性改革，充分的发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用”为指导思想，以“厘清权责、合理分工、廉洁高效、合作共赢”为基本目标，对代建制实践过程中的历史经验进行总结分析，坚持问题导向、制度创新，力求务实有效，其核心是对政府投资项目的建设决策、运营进行流程再造，对政府部门、市场主体的权责功能进行规范。

  据了解，福田区此次改革主要是针对总投资额3000万元以上的新建、改扩建建设工程建设项目，其中城市更新单元范围的代建项目可低于3000万元。日前，福田区公布了首批4个代建项目，向市场释放预期，吸引有实力的代建单位参与此次代建改革探索。这四个项目分别是皇岗中学拆建教学综合楼工程、福田区群众文化中心项目（原侨香文化馆建设工程）、香梅片区内涝整治工程、福田区宝能城市公馆配建安居型商品房装修工程，总投资约13.44亿元，涵盖教育、文化、环境、保障住房等多个民生领域。（中国经济网记者 杨阳腾）