政府投资建设项目代建管理存在的问题及对策

  政府投资建设项目代建管理是深化改革的必然产物，是预防工程建设领域滋生腐败、保证代建项目工程质量、有效控制工程建设价格、保证项目合理工期、充分的发挥投资效益、科学统筹管理的必要手段。

  本文通过7年多跟踪政府投资代建项目管理过程，分析建设工程代建管理存在的问题，探索处理问题的方法；提出代建项目管理的建议意见。

  1、代建管理制度不健全。现阶段国家或地区还没明确的代建制管理方面的法律和法规来规范代建管理市场行为。

  由政府财政、发改、建设、审计、监察等相关职能部门联合依据现行法律和法规，制定切实可行的代建管理实施办法，改变现行代建管理中存在的职责不清、监督管理不严、管理缺位等管理混乱的局面，做到有法可依、有理有据、有序发展。

  2、代建各方主体责任不明确。代建项目投资、管理部门；代建、使用单位的权利、义务、责任不明确，造成了在实施过程中投资单位、使用单位、主管部门、代建单位等存在多头管理、错越位管理、缺位管理的现象。致使投资部门投资监管失控；建设管理部门工程管理失控；使用单位追逐“高（高标准）、大（大场面）、豪（求豪华）、阔（摆阔气）”追求奢华、扩大规模、设计超前、装修豪华；代建单位对安全、质量、投资、造价难以控制。

  要彻底改变目前代建单位直接参与代建的管理模式，逐步过渡到制定规则、培育市场、督导检查，只对代建市场行为的规范、培育、督导等方面的管理；引导建筑企业、设计单位、工程管理单位实行项目总承包代建管理；总承包代建单位在投资概算范围内完成建设项目的安全、质量、投资、造价控制，交付达到最终使用功能的建筑产品；使用单位只要提出功能要求和使用上的要求，中间过程可以监督而不进行干预，按照合理工期的期限拿钥匙入住就可以了。

  3、代建项目阶段划分不科学、不合理。分阶段代建项目管理责任不明确，投资控制难度加大。非常容易导致了“三边”和“三超”问题的发生和主体责任不清晰的难以处理的后果。很难从源头上和全过程中控制建设投资，也不能禁止或减少由于前期决策和设计失误而造成的变更等问题，更不能够实现统一化一体化管理，给后续工程建设管理造成建设重复、碰撞、交叉、拆改、协调、费用增加、工程滞后、质量不保等诸多不良后果。

  按照基本建设程序科学划分代建阶段，逐步实行建设项目全过程代建管理，真正的完成政府投资项目完全彻底的交钥匙工程。切实推行以下任选其一的项目代建体制：①从批准的项目建议书到竣工验收的全过程项目代建；②从批准的项目建议书、工程可行性研究报告、勘察阶段的阶段性代建；③从初步设计、初步设计概算、对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收的阶段性代建。

  4、设计阶段存在设计委托任务书不明确；限额设计执行力度不够；施工图设计深度不够等问题。造成由于设计变更签证频繁给后续的施工管理、质量控制、投资控制、进度控制造成非常大的难度。

  要特别重视设计阶段设计任务书、使用功能的交底；要加强初步设计、扩大初步设计和限额设计工作，把设计深化工作“截止”在施工图设计之前；确保施工图设计的深度，避免不必要的设计变更，使施工图确实满足准确招投标和准确指导现场施工的条件。

  5、项目标段划分不合理，有肢解发包和产生招标腐败的嫌疑；招标节点和次数、分包单位太多，招标时间尤其是分包工程招标时间滞后；现场施工交叉打架难以避免，现场管理和协调的难度加大，造成资源浪费、管理混乱。

  一要提倡实行施工总承包责任制。二要严格按照法律和法规规定的最小标段划分标段。

  6、招标文件编制流程不合理；对招标范本的使用过于生搬硬套；招投标工程量清单存在错项丢项漏项和故意甩项、分部分项工程划分界定不合理、项目特征描述不准确、工程量计算错误等问题；招标控制价的制定存在不切合实际、数据偏差的现象。

  严格执行工程量清单计价规范等有关规定法律法规文件，加强对工程量清单、招标控制价编制、招标代理机构的业务管理，加大对招标文件的审核力度。加强招标工程量清单、招标控制价、招标文件的管理和必要的监督工作。建立和完善材料、设备品牌库、价格库，应用已完工程和大数据分析梳理材料、设备品牌品质、等次、档次分类级别，按照分类级别科学合理设置材料设备品次作为招标文件和合同的必要依据。建立相应的代建项目投标单位资信档案信息和参与代建项目建设评价数据库，杜绝故意诬告和采取不正当手段扰乱招投标行为。

  7、签证变更流程过于复杂、周期太长、责任不清；工程进度款流程太长拨付不及时。从程序上造成了表面上的多方集体决定，实际上不负责任、拖拉扯皮，造成了不能及时进行后续工作，拖延工期，安全、质量、造价、进度控制难度增加，影响工程进度。

  简化工程进度款签批手续。实行签证变更现场责任人负责、相关人告知制，严格在法律和法规的框架内办理。

  8、代建管理人员和专业技术人员配置不合理，缺少专业、敬业、担当、认真负责的管理技术人员。存在专业技术人员专业不配套、专业技术水平相对较差的普遍现象，不能满足前期招投标管理和后期现场安全、质量、进度、投资控制管理的要求。

  建议健全和完善代建管理团队，从顶层管理到环节管理稳定管理干部团队，选派精通工程管理、投资控制的能独挡一面的、尽职尽责的、引领前沿的、有担当的领导干部负责各环节管理工作。采取各种措施方法提高从上至下所有人员的法律和法规执行能力、专业方面技术的督导能力和驾驭工程管理的工作能力。

  代建制的目的是要真正做到“投资、建设、管理、使用”的彻底分离，实现“严格控制投资规模，最大限度地发挥投资效益，防止工程建设领域的潜在腐败风险”，要完成这一“特殊使命”要从以下几个方面加强引导和管理。

  1、要求代建管理领导层的政策把握尺度、法律和法规的理解程度、业务知识的驾驭水平、工程管理的控制能力等都需要较其他管理工作高人一筹。

  2、建立一支稳定的能顺应时代发展，真正把握和理解国家工程管理政策法规，技术水平和管理能力强、有敬业精神、勇于担当、积极肯干、乐于奉献，优势互补、协调一致、高效绩优的代建管理团队，是代建制健康有序发展的基础。

  3、按照国情和市场经济发展的要求，建立健全符合市场经济规律的代建制模式是政府投资代建管理健康、有序发展的根本保证。即实现政府投资管理“定规则、育市场、重监督、保目标、促发展”的代建制模式。彻底改变政府投资工程“投资唐僧肉、工期马拉松、造价无底洞、质量无保障”的尴尬状况。

  定规则就是由政府投资管理部门和建设行政管理部门依基本建设程序和近几年实行代建制的经验教训，建立健全符合我国实际情况和市场经济发展规律的代建制法律依据，做到代建管理有法可依。

  育市场就是政府代建管理机构要把代建管理工作重心转移到按照制定的代建制规则培育和打造适合中国特色的代建市场和代建队伍（工程管理公司），逐步实现以市场经济为主导的社会化代建模式。

  重监督就是在工程建设代建过程中，一要由政府投资管理部门要对项目的投资资金按照相关规定进行跟踪审计督查；二要由建设行政管理部门要对项目建设的工程施工管理进行跟踪督查；三要接受社会和群众的监督。

  保目标就是要真正实现“投资、建设、管理、使用”的彻底分离，真正实现“严控投资规模，最大限度地发挥投资效益，防止工程建设领域的潜在腐败风险”的“代建制”特殊使命。

  促发展就是按照经济发展规律和中国特有的基本建设国情促进代建制健康有序发展。