政府投资项目代建制模式探讨_工程咨询（ppp咨询）

代建制是近年出现的一种新兴工程管理方式，已引起业界各方关注，2004年7月，国务院《关于投资体制改革的决定》明确“非经营性政府投资项目加快推行代建制”，代建制的实质是建设工程的专业化管理，认真研究这种工程管理方式，对推动政府投资项目管理方式改革，提高政府投资建设项目的建设管理上的水准和政府投资效益，保证工程质量，规范建筑市场秩序，遏制腐败现象发生具有现实意义。

政府投资项目指的是通过财政拨款、发行国债、利用国外金融机构贷款等方式运作的大型基础性建设项目。此类项目投资大、风险大，管理程序复杂，备受社会各界关注。我国政府投资工程建设项目通常由一次性工程建设管理机构、使用单位组建的项目管理机构或专业的项目管理机构来管理。政府投资工程建设项目涉及较强专业性技术性问题，对质量、造价、工期有较高要求，采用“一次性业主”的管理方式，项目领导人多由单位或地区的行政领导担任，人员参差不齐，缺乏必要的建设项目技术、经济、合同等管理知识和管理经验，在项目建设过程中违反客观科学规律的问题时有发生，一个项目一个管理班子，形成管理上的分散，无法对其实施有效的监督，容易滋生腐败现象。工程完成后，班子即解散，人员很难安置，工程建设中的经验教训难以总结积累和借鉴，导致业主各项责任难以真正落实，政府难以实施有效的监管。

利用单位组建的项目管理机构管理政府投资工程目，项目建设、管理、使用合一 .政府承担投资风险，使用单位充当业主并获得利益，容易受利益驱动，造成投资失控，导致政府投资工程建设项目出现超投资、超规模、超标准、拖工期的“三超一拖”现象，甚至会出现“钓鱼工程”，还会引出挪用资金、拖欠工程款问题。

利用专业性的项目管理机构管理政府投资工程，解决了分散管理、机构重复设置的问题，利用专业化的管理知识和技术，避免外行业主管理带来的弊端，可形成有效的监督机制，控制投资膨胀。

近年来，北京、深圳、厦门、上海等地全国各地开始探讨改革政府投资工程管理方式，实行“代建制”。2004年7月26日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，明确规范了政府投资行为，改进政府投资项目建设管理的实施方式，提出了加快推行“代建制”的意见，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位（代建单位）负责建设实施，严控项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。业主不拥有相对应的项目管理综合知识，与设计商、承包商之间有明显的信息不对称，具有法人资格的专业项目管理公司代理业主行使业主的项目管理任务，以合理的利益机制，保证项目质量和效益。实施“代建制”为政府投资工程的建设实施指明了方向，将完善政府投资体制，符合市场经济加快速度进行发展的客观趋势。

政府投资工程实施代建制利于项目投资、建设、运营和监管分离，因此就需要科学界定各方的权利和义务、利益和风险，建立激励和约束机制，提高政府投资效率。政府部门、项目管理公司（代建单位）和项目使用人应当明确各方职责，政府部门负责投融资，代建单位负责建设管理，保证代建制顺利实施。政府部门职责代表政府行使业主职能和项目管理职能。参与编制工程建设项目的中长期建设规划和年度计划；负责投资建设工程建设项目的项目建议、计划立项、可行性研究、用地许可、地质勘查、方案设计、初步设计、项目概算及相关文件的编制和报批等前期工作；组织施工图设计与审查，编制项目预算并报有关部门审批；协助国土主管部门做好政府投资建设工程建设项目的征地拆迁工作，负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；负责政府投资建设工程建设项目施工全过程的协调和监管。

项目管理公司受政府委托负责项目建设管理，代建的项目公司利用自己的专业方面技术力量和管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工招标、材料设备采购整个建设过程中，承担项目方案优化和设计优化管理、合同管理、施工管理、组织验收和保修等工作内容，对项目的投资、质量、安全和工期进行专业化的控制与管理，确保项目顺顺利利地进行，实现合同目标，接受政府有关部门的审查和监督，保证建设资金合理使用。

根据本单位的实际要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业方面技术对建筑物的具体实际的要求和指标。在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设中提出意见和建议，并监督代建项目管理公司的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

实行代建制目的是通过代建方使建筑设计企业从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。事实上，委托代建项目完成后，委托人各相关政府，作为直接的当事人，仍要面对工程质量和使用功能缺陷的投诉。建筑设计企业通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但行政责任委托代建项目完成后，委托人各相关政府，作为直接的当事人，仍要面对工程质量和使用功能缺陷的投诉。建筑设计企业通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移。同时业主也没有赋予代建方真正的权力，代建方由于没没有明确代建职责、管理范畴和有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，建筑设计企业在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定实施工程单位和材料供应单位，代建单位丧失其对项目建设过程的管理职能，对建设工程建设项目产生各种不利的影响。在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生，对于代建制度的顺利推行十分不利。为实现政府投资工程投资、建设、管理、使用分离目标，需要确立代建制度的法律地位，明确代建方职责和的管理范畴。

对于各地兴起的项目代建制，一些咨询机构担心会出现新的垄断和腐败。原因主要在于，项目管理公司（代理人）可能是相关政府部门（委托人）的下属单位，由于委托人和代理人都具有垄断性，项目管理公司市场化水平低，使得代建管理模式缺乏激励和约束机制。我国的代建单位大都隶属于政府部门，虽然根据政府体制改革的要求，代建单位正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在，由于代建制单位与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制发展，对代建单位的长远发展相当不利。其他咨询单位根本没办法介入其项目代建市场，这样的情况背离了实行代建制的初衷。

代建制是对项目管理全过程实施的一种高水平管理手段，要求有相应的高智商、高技术、经验比较丰富的管理人才参与。但至今代建制管理费无取费下限和严格的标准，给推行代建制带来竞争上的无序，更易造成代建单位没办法吸引高素质代建人才参与据了解，目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠监理等其他收费进行贴补，长此以往，不是企业陆续退出，就是代建制名存实亡。另一方面，代建单位虽然有建设经验，但却无法承担建设管理的经济责任，代建单位普遍规模偏小，要承担一个上亿、甚至是几十亿元的工程的建设管理任务，工程如果出现亏损，根本无力承担赔偿责任。

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