浅述工程总承包与工程代建制的关系

发布时间:2024-06-20 信息来源:全过程工程咨询

  工程代建制的提出,是为适应我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展的需要。20世纪80年代后,我国政府传统投资管理模式主要有:大型基础设施项目及各委、办、局系统等领域工程建设,以专门的工程指挥部和各自的基建处为建设单位。1996年国家发改委要求,一般在经营性的基础设施项目批准立项后,组建项目法人,具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工及建成后的运营。

  由于工程项目的实施是一次性的任务,业主方因技术、管理等方面缺乏配套的力量,业主方自行进行项目管理往往有很大的局限性,即使配备了管理班子,没有连续的工程任务也不合理;况且由于政府项目自建、自管、自用,建设单位出于利益驱动,必然导致投资失控发生“三超”;项目的策划、实施和运营各个环节政府主管部门基本带有指令方式,缺乏比较、竞争,导致“三公”欠失等。

  2001年,国内一些主要城市如上海、深圳、珠海等,相继出台政府投资管理体制改革的办法、意见,如上海市2001年12月出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》(沪建计2001第0889号),要求从2002年3月开始,若干局属建设单位将在改革、改制的基础上从3-5个将开工项目、5-10个前期项目入手,进行政府投资项目的代建制试点工作。工程项目管理模式的变革率先在政府投资项目上取得突破。

  2004年7月16日,国务院出台《国务院关于投资体制改革的决定》进一明确政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。该文件的成为工程项目管理模式变革的一个里程碑。

  实行代建制,通过代建合同,选择有经验的专业队伍,依靠专业人士,实行社会化管理,做到了投资、建设、管理、运营“四分开”,建立了投资责任约束机制,方便监督管理,提高项目实施情况的透明度,规范了投资建设程序;通过市场化运作,确立了投资者和建设者间相互关系,有效地加强了政府对投资项目的管理,提高建设工程项目管理水平,降低管理成本,提高投资效益;同时可以使相关部门单位免去了组织管理工程项目实施的具体事务,解决了外行业主、分散管理、重复设置机构等问题,体现了专业化的现代生产发展的规律要求,有利于推进政府部门职能转变,深化政府机构改革。

  目前,有关部门及部分省市己陆续制定相关办法,如财政部的(财建[2004]300号文)、北京市出台了《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》、浙江省财政厅(浙财建字[2004]14号文)等,都对代建实施范围、各方职责、实施程序及监督管理、取费标准等进行了规定。虽代建制的市场化程度有待于进一步提高,代建制单位真正实现企业化还有很长的路要走,但各地正有序推进代建制实施,如浙江省绍兴市,2005年度,有绍兴市委党校新校改建等四只项目进行代建招标投标。

  工程总承包的提出,起源于基本建设管理体制改革,1984年国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》(国发[1984]123号)中就提出建立工程总承包企业的设想;1997年,我国颁布的《建筑法》,明确提倡对建筑工程进行总承包,确立了工程总承包的法律地位;2003年2月13日,建设部发出《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)(以下称指导意见》),明确了工程总承包的基本概念,开始在全国范围内全面推广工程总承包。我们知道,根据建设工程项目的寿命周期的定义,项目实施(建设)阶段大体上为勘察、设计阶段、施工阶段。业主根据自身实际情况,分别把勘察、设计、施工任务发包给不同的企业,就形成了勘察、设计承包、施工总承包及专业承包的合同结构,勘察、设计、施工单位之间是一种平行的、彼此分离的关系,他们各自与业主形成发承包的关系,为一个业主(发包方)下的多个承包单位(承包方),这是我国目前传统的发承包模式。

  该种模式主要缺点是设计与施工分离,致使投资增加以及设计和施工不协调而影响建设进度;造成各类建筑业企业规模弱小,组织形式单一,缺乏国际竞争力等等。

  工程总承包是一种把勘察、设计、施工、设备采购等任务进行综合,发包给一家(或几家)工程总承包企业的一种模式,实行全过程若干阶段的承包,如设计施工(DB模式)总承包、设计采购施工总承包(EPC模式)等。在EPC模式下,业主只与一个承包单位直接发生关系。所有的设计、施工分包工作等都由总承包方对业主负责,设计、施工分包商不与业主直接签订合同。

  工程总承包的主要意义在于通过设计与施工过程的组织集成,促进设计与施工的紧密结合,克服了由于设计施工分离导致的投资增加和工期延长等弊病;对于勘察、设计、施工企业调整经营结构,加快与国际工程承包和管理接轨,适应社会主义市场经济和加入WTO后新形势具有决定作用。

  中国于1993年~2003年期间,共完成国内工程总承包3409项,合同金额2550亿元,年完成合同额320亿元,一批施工企业组建的总承包公司取得了较好的业绩,如天津建工集团重组成立了天津市建工工程总承包有限公司,负责对工程总承包的组织实施,1998年-2002年期间累计完成工程总承包产值52.2亿元。

  近20年来,通过开展工程总承包,一批具有设计、采购、施工一体化的工程总承包企业或企业集团逐步发展起来,如中国寰球化学工程公司、中国石化建设公司等;一批单一功能的设计院或施工企业通过改革和发展,成为以设计或施工为主导,具备咨询、设计、采购、施工管理、开车服务等多种功能的工程公司,如中国建筑工程总公司、天津建工集团、北京城建集团、上海建工集团等。

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