福田“新代建制”探索政府建设项目提质提效新路径

　　日前，福田区排水管网正本清源工程（第八、九期）代建项目集中开工仪式在路灯大厦举行，福田区658个小区排水管网改造工程真正开始启动，即将实现雨污分流，治水提质。

　　继9月28日首轮启动19个代建项目以来，福田区政府投资项目全面采用代建制信心和决心坚定，近期又新增4个项目，全区总投资87.7亿元的23个代建项目正呈现工程前期大提速局面，意味着作为福田重大改革的政府投资建设项目代建制改革已全面推开，渐入佳境。

　　针对政府项目都会存在的“投资、建设、监管、使用”多位一体的状况，福田“新代建制”大胆推动政府投资项目面向市场选择代建主体，使代建项目摆脱行政主导，政府部门从“办事”转为“管事”，同时以“合同治理”为核心，用法治手段全过程规范代建行为，构建市场化的制约关系和治理结构。

　　今年6月，福田出台《福田区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（以下简称‘新代建制’），启动“新代建制”改革，通过充分的利用市场化组织的专业方面技术和管理力量，打造厘清权责、确立主体、合理分工、廉洁高效的政府投资建设项目管理体系，提升政府项目建设的标准、效益和质量。

　　这个全国首个全过程全链条、深度市场化、专业化的代建制新模式，将在政府投资建设项目管理模式改革历程上留下浓墨重彩的一笔。

　　政府既当“掌门人”，又当“运动员”，还当“裁判员”，这是传统行政化代建模式面临的困境。2002年深圳市在全国率先建立起的以建筑公务部门为主导的政府集中代建模式，某些特定的程度上提高了政府投资项目的管理上的水准和廉政风险的防控水平，但是，随着近年来政府投资的逐步扩大，建工部门负担过重、激励不足、专业人才流失严重等直接引发工程建设项目挤压，前期进度缓慢等现象凸显。

　　推动政府投资项目代建制，被列为今年福田区供给侧结构性改革攻坚项目，福田区委、区政府格外的重视该项改革。

　　“此次代建制改革是福田区落实中央供给侧结构性改革和放管服要求推出的新举措，虽然基本建设流程不变，但是委托代建主体由政府建筑工务部门转变成了优质企业，将充分的发挥企业的专业性与市场性，形成全过程管理服务，更好地保障项目的实施和建设。”福田区发展和改革局投资科科长杜涵涵说。

　　“新代建制”模式下，建工部门和行业主管部门等政府部门均可作为代建项目委托单位，直接面向市场发起选择社会代建单位。委托单位赋予代建单位全过程代建主体地位，代建单位履行从项目立项到竣工验收全过程代建，以及项目保修内组织保修的职能。除项目建议书、可行性研究报告、设计、概算等关键文件需要经委托单位确认，全部报批报建手续以及材料设备采购和施工环节的招投标工作也一并由代建单位负责。

　　也就是说，由委托单位直接发起选择代建单位，代建单位自项目建议书阶段开始介入，委托单位只需提出需求和确认需求，建工部门也不再参与，不需像以往一样每个环节亲力亲为，潜在的廉政风险也大幅度的降低。每个代建项目都由代建单位负责，相当于政府集中代建之外根据项目成立相应的社会化专业化的“建工局”去履行建设任务。

　　“这一模式非常大程度上减轻了建工部门沉重压力，作为委托方的政府部门也可以抽身而出，回归本位，将更多精力用于做好提出需求和确定需求，督促建设进度，配合报批报建，极大提升了工作合力。”杜涵涵表示。

　　福田区“新代建制”由一个“办法”、两个“细则”和五个“指南”组成，全面建立政府投资项目“代建制”改革的制度体系。以市场化代建合同为基础，“新代建制”通过市场化代建合同的形式，明晰委托单位和代建单位的权利义务、代建招投标流程、项目工期、设计变更程序、法律责任追究等关键内容，以法治手段赋予代建单位项目资金管理人、合同招标人、合同签订人、报批报建人的法律主体地位，克服了行政委托行为的弊端。

　　通过代建合同设计厘清权责，赋予代建企业采购和施工合同的报建人、次级合同招标人、次级合同签订人、项目资金管理人的法律地位，由此确立代建企业的主体地位，给予其项目全过程管理决策权，“新代建制”真正的完成了突破行政委托关系，构建合同治理的全过程管理体系。

　　“新代建制”提出代建单位具有投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、造价等部分或全部资质资格的，不需回避即可直接承担对应任务，进一步缩短项目前期招标时限，并充分的发挥代建单位自身具备的专业团队和市场资源优势。以选择全过程咨询类代建企业为例，项目可以缩短整个前期招标时限100多天。

　　据福田区发改局相关负责的人介绍，以新建学校建设项目为例，传统建设模式整个项目前期到施工招标阶段，需至少2到3年时间，而实行“新代建制”后，只需1年到1年半就可“跑”完全部前期，进入施工招标阶段。

　　福田区排水管网正本清源工程九期代建项目工程投资额9.2亿元，位于香蜜湖、华强北、福田、福保、沙头街道，主要是针对工程范围内排水管网错接乱排较为严重的278个小区进行正本清源改造，最重要的包含小区排水管网雨污分流改造、分流制建筑立管改造工程、道路破坏恢复工程及开展水弹性城市建设。工程建设项目计划将于明年6月30日之前完工。

　　“‘新代建制’对我们是一个全新的挑战，我们有信心更保质保量地完成这项民生工程。”负责该项工程的中建三局南方公司基础设施事业部常务副总经理韩啸表示，实行“新代建制”，让专业的团队干专业的事，整个施工全套工艺流程会更规范高效。在传统的政府集中代建模式中，委托单位与建工部门是行政委托关系而非合同关系，缺乏有效约束力，项目建设工期不可控。“新代建制”下以合同方式科学设置项目工期，将大幅度的提高项目前期流程管理、规划和方案设计的实施效率。

　　“市场化代建与全过程代建融合，有利于形成全链条的代理制约关系。”业内人士认为，全面实施全过程代建有利于代建项目的一体化进程，和全过程工程咨询的发展，是响应《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》改革要求的重要举措。

　　通过代建合同设计厘清权责，“新代建制”也有效解决了代建各方权责不清的问题。以“合同治理”为核心的市场化代建模式，以合同管理夯实质量管理、效率管理。通过委托单位和代建单位双方的权责体系、激励约束机制等合同设计，实现合同治理。

　　代建合同以外的担保合同、建设工程质量潜在缺陷保险合同、风险管理合同分别对应工程担保制度、建设工程质量潜在缺陷保险制度、全过程质量安全风险管理制度，均是针对代建单位行为治理而产生的以市场化为基础的配套制度。随着各方主体关系的重构，在市场享有主动权的同时，也令各方形成有效制约和监督。

　　以“合同治理”为基础的市场化、专业化、法治化福田“新代建制”模式，也大大释放了市场活力。

　　“深圳在推行新代建制改革方面明显走在了全国最前列，速度最快，力度最大。”中铁十七局华南指挥部执行总经理田志勇表示，以“合同治理”为核心的市场化代建模式为我们理顺了各种关系，便于我们把全部精力投入到项目工程中来，集中专业力量最高效最高质量完成项目工程，使民生工程真正地造福民生。（笑言 文/图）