“代建制”改革力促政府投资项目建设提质增效

　　“低价中标，高价结算”的现象怎么样应对？如何有效监督约束实施工程单位转包、分包、挂靠等行为？随着昨日《福田区政府投资项目代建制管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）的出台，这些政府投资项目建设过程中都会存在的老大难问题有望得到疏解。

　　针对政府项目“投资、建设、监管、使用”多位一体的状况，福田区大胆推动政府投资项目“代建制”改革，使得政府部门从“办事”转变为“管事”，将更多的精力用来负责建设资金筹措和宏观层面的监管工作，确保政府投资项目建设质量速度的双提升。

　　昨日，福田还公布了首批4个代建项目，分别是：皇岗中学拆建教学综合楼工程、福田区群众文化中心项目（原侨香文化馆建设工程）、香梅片区内涝整治工程、福田区宝能城市公馆配建安居型商品房装修工程，总投资约13.44亿元。

　　所谓代建制，是指项目建设、使用或资产管理单位（以下统称“委托单位”）通过直接委托、招标等方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称“代建单位”）按照合同约定履行政府投资项目（以下简称“代建项目”）全过程中的建设管理职责，严控项目投资、质量和工期，竣工验收后移交委托单位的制度。

　　此次“代建制”改革主要是针对福田总投资额3000万元以上的新建、改扩建建设工程建设项目，其中城市更新单元范围的代建项目可低于3000万元。

　　为深化供给侧结构性改革，完善政府投资管理体制，充分的利用市场化组织的专业方面技术和管理力量，厘清权责、合理分工、廉洁高效、合作共赢，切实提高政府投资代建项目的建设管理上的水准和投资效益，福田区启动“代建制”改革，并将该项改革列为今年福田区25项重点改革项目之一重点推进。

　　依据《管理办法》，“代建制”改革对既有的政府集中代建模式来优化，一方面，适应“放管服”的改革要求，推行简政放权。《管理办法》明确了代建单位在代建项目中代行建筑设计企业建设管理职责的法律地位，最重要的包含招标人、合同签订人、资金管理人、报批人等法律地位，避免了行政审批的冗余。

　　另一方面，充分的发挥专业部门的优势、释放其活力，将福田区建工局这个部门从繁重的代建项目任务中解脱出来，集中精力全力负责区级重点项目。

　　“这样的职能转变过程事实上就是政府从代建组织实施角色向代建管理监督角色的转变，在疏解了政府在政府投资项目管理中的‘运动员’职能的同时，又通过利用政府现有的专业力量、发挥其专业作用某些特定的程度上解决了政府在政府投资项目中管理监督能力欠缺的问题。”福田区发改局负责人说。

　　该《管理办法》的另一大亮点是，对以“合同治理”为核心的市场化代建模式的构建，对政府投资项目建设的所有的环节进行法制化的约束，使得各方权、责、利等有法可依，有章可循。

　　代建制中涉及的主要合同包括由委托单位和代建单位签订的代建合同、由保证人和代建单位签订的担保合同、由保险人与代建单位签订的建设工程质量潜在缺陷保险合同、由保险人与工程质量安全风险管理机构签订的风险管理合同。

　　其中，代建合同治理包括委托单位和代建单位的行为治理。通过委托单位和代建单位双方的权责体系、激励约束机制等合同设计，实现合同治理。

　　代建合同以外的担保合同、建设工程质量潜在缺陷保险合同、风险管理合同分别对应工程担保制度、建设工程质量潜在缺陷保险制度、全过程质量安全风险管理制度，均是针对代建单位行为治理而产生的以市场化为基础的配套制度。

　　围绕全过程代建合同所开展的配套治理机制，最重要的包含两个方面：第一，建立代建单位预选制度和设立代建单位黑名单，甄选高水平代建企业。鼓励以联合经营、并购重组等形式组建具备全过程代建能力的代建单位参与。

　　第二，引入建设工程质量潜在缺陷保险制度，与现行的工程质量保证金形成互补。通过建立保险单位预选库，甄选高水平保险企业。工程质量安全风险管理机构受保险公司委托，行使全过程质量风险审查监督职责，以市场手段约束代建单位履约行为。

　　通过规范的合同约束，厘清各方全责后，项目建设中都会存在的通过“低价中标，高价结算”、实施工程单位转包、分包、挂靠等行为，影响工程质量的现象将得到改善。

　　建设工程质量潜在缺陷保险是指投保人向保险公司交付保险费，保险公司依照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务，并在建设项目竣工后的保险期内，由保险公司承担赔付责任，目前，已在英国、美国等40多个国家推广。该保险在中国则刚刚起步，在借鉴国外先进经验的基础上，基于福田的真实的情况，福田全国领先地将商业保险引导到政府投资项目建设中来。

　　这就意味着，政府投资项目也将享受类似“车险”一样的安全防控保障，商业保险将全程参与政府投资项目建设的质量安全防控，施工环节出现任何质量上的问题，保险公司都将依据真实的情况履约维修赔偿，追溯相关设计、代建和实施工程单位责任。这也同时倒逼保险公司严格监控代建单位的施工情况，确保质量过硬。

　　具体而言，保险单位聘请的风险管理机构主要围绕工程质量安全风险控制，从工程勘测考察设计阶段开始参与，在施工关键节点做监督检查和风险管理。每次检查后，工程质量安全风险管理机构应当及时形成检查报告，并提交保险单位和代建单位。代建项目完工后，工程质量安全风险管理机构应向保险单位、代建单位提交最终检查报告。

　　明确发现质量上的问题的，代建单位将责成相关责任方进行整改。因此，风险管理机构并不干涉建设过程，仅拥有建议权，保证了风险管理机构的独立第三方法律地位，更大程度保障了风险管理机构的质量管理到位，将有效提升工程质量。

　　工程质量潜在缺陷保险的具体承保费率，根据建设工程风险程度和参建主体资质、诚信情况、风险管理要求，结合保险市场状况，在保险合同中具体约定。

　　早在2002年，深圳在全国率先建立起了政府集中代建管理体系，即将原有各职能局基建办的职能统一归口到新设机构——建筑工务署管理，从而在政府内部成立了一个专业化的建设管理职能部门。这是深圳市破解我国政府投资项目管理难题的一项重要制度创新，建筑工务署体制也延续至今。

　　福田区据此相应设立了建筑工务局，从而建立起了区级政府集中代建管理体系。政府集中代建模式某些特定的程度上提高了政府投资项目的管理上的水准和廉政风险的防控水平，但在实践中也面临着一些问题，大多数表现在区建工局受制于政府编制人员限制，专业技术人员不足，负担过重、激励也不足，人员流动大，导致项目建设的运行效率不高。

　　对此，福田区建工局和其他独立行使建设管理的职能部门针对现有问题也进行了市场化代建模式的积极探索，将部分政府投资项目交由社会项目管理单位承担代建职责，但是市场活力远没有被完全释放。

　　2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（〔2017〕19号），其中提出的“培育全过程工程咨询”要求，包括“制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务”等内容，为代建制指明了新的发展方向。

　　在此基础上，福田区制定出台《福田区政府投资项目代建制管理办法（试行）》，进一步深化代建制市场化改革，推动福田区政府投资项目建设质量和速度的双提升。