工程代建项目中的责任承担主体
项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制），我国代建制的发展，最早可追溯至1993年厦门市在一些基础设施和社会公益性政府投资项目中，首次采用政府部门代替项目使用单位，委托专业项目管理单位做项目建设管理的管理模式探索。但由于代建制项目运行阶段多、参与主体多，加之代建项目目前还面临法律和法规不完善、法律主体地位不明确等问题，在责任承担问题上就有很多纠纷发生。
代建工程是指开发企业接受委托单位的委托，代为开发的各种工程，包括土地、房屋、市政设施建设工程等，由业主委托代建人负责整个工程建设项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。这种新型的项目管理模式旨在通过代建单位的专业化水平和市场化操作来提高项目的管理上的水准，保障项目的资金、工期和质量三大目标的完成。
委托代建合同并不属于《民法典》19种有名合同之一，且目前无相关法律、行政法规等对代建工程作出明确规定，也未就代建合同中的法律关系进行明确，亦无相关司法解释对该等纠纷如何审理进行规定。在司法实践中，不同法官也持不同观点，如最高人民法院法官冯小光认为“委托代建法律关系性质为房地产开发经营合同，不属于建设工程合同范畴”，法官王毓莹却认为：“代建合同的本质属于承揽合同”。
《中华人民共和国民法典》第九百一十九条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事物的合同。”第九百二十条规定：“委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务”。由此可知，委托代建合同在某些特定的程度上符合委托合同的特点。但委托代建合同又同时存在一些不同于传统委托合同的特点。一是，委托代建制度推行目的是使“委托人”不再充当发包人的角色，为了尽最大可能避免“建、管、用”不分的情况出现，尽量使委托人从施工合同的责任与义务中脱身。从该目的考虑，代建单位在代建工作范围内应当充分的发挥作用，独立对外承担民事责任，而不同于《中华人民共和国民法典》第925条、第926条有关委托合同责任承担的规定。二是，委托代建合同相比普通委托合同带有强烈的行政管理色彩。考虑到代建单位为完成工作可能已对外签订了多份协议，通常情况下除非合同另有约定，建筑设计企业不能按照委托合同的规定行使任意解除权。对于政府类投资项目，一般在代建单位选择程序、资质等方面都会有行政管理方面的要求。三是，对于委托代建合同，不能仅凭“代理建设”的字样判断其属于委托代理合同，而更应该从代建制度的目的出发，通过合同中具体权利义务内容对合同的性质做综合评判。
上诉人陕西省科学院与被上诉人陕西惠通实业有限责任公司委托代建合同纠纷一案中，认为“委托代建合同是当事人依照《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国建筑法》和有关建设项目管理办法，委托人将其建设项目委托给代建人实施代建管理，按照平等自愿和诚实原则，就代建管理项目协商一致后订立的合同……因此，通常的委托合同与委托代建合同是两种不同类别的合同。两者的主要不同之处在于，委托合同受托人在委托授权范围内所实施的法律行为后果，依法应由委托人承担，第三人可以直接向委托人直接主张权利；而在委托代建合同中，虽然代建人所代建的工程建设项目最终要交付给建设方，但代建人因行使委托管理事务与第三人发生纠纷，第三人通常只能向代建人主张权利”。
这种观点根据合同相对性的根本原则，认为建设工程项目施工合同系代建单位作为发包人与承包人所签订，应由代建单位直接向承包人承担付款责任。另外，工程代建合同约定由代建单位负责组织并且开展施工、监理、设备采购等公开招标工作，处理一切项目实施过程中等另外的事项。据此，代建单位以自己之名义与承包人签订建设工程项目施工合同，是签订合同的主体，具备诉讼主体资格。与代建单位签订施工合同的承包人无权就建筑设计企业与代建单位之间的合同效力主张权利，建筑设计企业与代建单位之间合同性质以及合同效力如何，与承包人无法律上的利害关系，不影响其向欠付工程款的代建单位追索工程款。此时，承包人应直接向代建单位主张权利，其要求建筑设计企业承担连带责任没有事实和法律依据。
广东省高级人民法院在联建建设工程有限公司，深圳华昱投资开发（集团）有限公司与深圳市交通运输委员会龙岗交通运输局建设工程项目施工合同纠纷一案中，认为：“龙岗交通局和某公司签订《总承包协议》之后，双方并未完全按照合同约定履行义务。按照合同约定，华昱公司应作为发包人负责实施工程单位的招标工作，但在实际招标过程中，龙岗交通局作为招标人确定实施工程单位联建公司，然后授权华昱公司与中标单位联建公司签订施工合同。2004年8月20日，联建公司、华昱公司和龙岗交通局签订《补充协议》，明确华昱公司代龙岗交通局向某甲公司支付工程款的行为视为龙岗交通局直接付款，联建公司直接向龙岗交通局开具工程款发票，其余事项继续按华昱公司与联建公司签订的合同执行。上述事实表明龙岗交通局以发包人的身份参与了涉案工程的招标，履行了华昱公司作为项目法人应承担的部分责任。因此，华昱公司上诉主张龙岗交通局应就涉案工程款承担连带责任有理，本院予以支持”。
因此，代建单位与委托人承担连带责任的情形，是委托人与代建人签订代建性质的《总承包协议》之后，双方并未完全按照合同约定履行义务，委托人以发包人的身份参与了涉案工程的招标，履行了代建人作为项目法人应承担的部分责任，委托人应就涉案工程款承担连带责任。
温州建设集团有限公司与温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处、温州市鹿城开发建设公司建设工程项目施工合同纠纷一案中，认为：“双屿街道办事处与鹿城开发公司系委托代建关系，根据双方签订的《委托建房协议书》，鹿城开发公司有权进行从前期立项、办理手续、组织施工、工程完工验收等全过程代理，且该协议已明确授权鹿城开发公司具有签订工程建设合同的权利。故鹿城开发公司作为受托方与建设集团签订的《施工补充合同》对委托方双屿街道办事处具有约束力。……此外，根据三方协议书的约定，该项目开发建设工程款、税金等一切资金均由双屿街道办事处承担。故双屿街道办事处主张人工动态调差应由鹿城开发公司承担，依据不足，本院不予采信”。
此种观点下，在施工合同或补充协议中明确约定委托人承担全部付款责任或明确约定权利义务由委托方一方享有等特殊情况下才单独承担支付工程款的责任。在委托代建合同纠纷中，虽然委托人并非合同签订主体，也未签订任何补充协议或单方承诺，但委托人以实际行为参与到了代建单位、第三人之间的合同履行过程中，与第三人直接建立了权利义务关系，在此种情况下，委托人需要在权利义务范围内，向第三人承担法律责任。例如，如果由委托人直接将款项支付给施工公司，施工公司直接向委托人开具发票或收据，或者委托人直接向施工公司下达工作指令，则在代建单位欠付工程款的情况下，委托人可能承担连带付款的法律责任。当然，实践中委托人参与合同实际履行情况千差万别，能否最终认定委托人承担连带责任还需具体问题具体分析。
综上所述，基于我国规范性文件层面对委托代建合同的定义，以及实践中委托代建合同的主要权利义务内容，委托代建合同具有委托合同和和管理服务合同的特征，且有别于建设工程总承包合同，应属于无名合同。委托代建合同与施工合同是两个独立的法律关系，原则上代建单位理应当依照签订的合同独立向承包人承担法律责任。在委托人完全适当地向代建人履行了支付工程价款的情况下，施工人应当按照合同相对性原则向代建人主张权利，此时要求委托人承担连带法律责任有失公平。但同时，委托人通过委托代建合同的方式逃避建设工程项目施工合同法律责任的，如没有全额拨付工程款，或者代建方破产下落不明的，此时委托人应当承担法律责任，否则不利于保护施工人的合法权益。
3.财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建【2004】300号）